Beleidskader huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten in de regio Achterhoek

Voorwoord

In dit beleidskader wordt geschetst hoe gemeenten in de regio Achterhoek kunnen meewerken aan de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. Na een algemene inleiding worden enkele stappen beschreven, die gemeenten moeten doorlopen om een beslissing te nemen over medewerking aan initiatieven voor huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. Er zijn vier stappen:

Stap 1: bepalen of de gemeente in principe MOET meewerken
Stap 2: bepalen of de gemeente in principe WIL meewerken
Stap 3: voorwaarden waaraan initiatieven moeten voldoen
Stap 4: bepalen HOE de gemeente gaat meewerken

Afhankelijk van de uitkomst van stap 1 kan stap 2 worden overslagen. De stappen 3 en 4 moeten sowieso worden gezet.

Het regionale kader is een kader op hoofdlijnen. Gemeenten hebben de mogelijkheid om binnen het regionale kader lokale criteria toevoegen die specifiek op de betreffende gemeente van toepassing zijn.

1. Inleiding

1.1. Algemeen

De beroepsbevolking in de Achterhoek daalt en zal in de komende jaren vermoedelijk nog verder dalen door ontgroening en vergrijzing. Het bedrijfsleven (werkgevers en arbeidsbemiddelaars) geeft aan dat er nu al een tekort aan werknemers bestaat. Naast actievere werving en opleiding van personeel is één van de oplossingen gelegen in het aantrekken van meer buitenlandse arbeidskrachten. Bij verschillende Achterhoekse gemeenten zijn de afgelopen jaren aanvragen binnengekomen voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Het aantal aanvragen stijgt. We verwachten dat het aantal aanvragen de komende tijd zal blijven stijgen. Deze verwachting is mede gebaseerd op een onderzoek door het Expertisecentrum Flexwonen naar huisvesting van arbeidsmigranten in de regio Achterhoek. Het expertisecentrum schat het aantal woonachtige arbeidsmigranten in 2017 in de Achterhoek op 2.250, terwijl er ongeveer 5.500 werken. Het aantal arbeidsmigranten is sinds 2012 met 40 procent gegroeid en ook voor de komende jaren wordt groei verwacht. De door het expertisecentrum ondervraagde uitzendbureaus schatten het tekort aan huisvestingsmogelijkheden in 2018 op 1.500 tot 2.000 plaatsen in de regio Achterhoek.

Veel buitenlandse arbeidsmigranten hebben een tijdelijk contract. Onder tijdelijke arbeidsmigranten verstaan we migranten die maximaal drie jaar in Nederland verblijven. Veelal hanteert men een indeling in shortstay (tot 6 maanden), midstay (tot 2 à 3 jaar) en longstay. Shortstay en midstay vormen de groep tijdelijke arbeidsmigranten. Longstay vormt de groep permanente arbeidsmigranten. Overigens zijn er wisselwerkingen tussen de groepen. Tijdelijke arbeidsmigranten kunnen op enig moment besluiten toch langer te blijven, terwijl permanente arbeidsmigranten toch kunnen terugkeren naar hun land van herkomst. Het is niet bekend hoe vaak dit in de Achterhoek voorkomt. Permanente arbeidsmigranten kunnen terecht op de bestaande woningmarkt door een woning te kopen of te huren. Voor tijdelijke arbeidsmigranten ligt huisvesting in de bestaande woningvoorraad niet voor de hand.

Tijdelijke arbeidsmigranten worden veelal ingezet voor productiewerk in fabrieken, met name voor lopendebandwerk, waarvoor een zekere discipline benodigd is om dat op een goede manier langdurig vol te houden. Het is veelal relatief zwaar en eentonig werk, waarvoor in de regel het wettelijk Nederlandse minimumloon wordt betaald. Ervaring leert dat hiervoor weinig Nederlandse arbeidskrachten kunnen worden geworven. Ook het aantal tijdelijke arbeidskrachten in de techniek en in de horeca neemt toe.

Voor buitenlandse werknemers is het wettelijke minimumloon in Nederland een stuk hoger dan het loon dat zij in het land van herkomst kunnen verdienen. Veel tijdelijke arbeidsmigranten komen naar Nederland om in korte tijd geld te verdienen om bijvoorbeeld een auto te kopen, een huwelijk te betalen of een vervolgstudie te kunnen bekostigen. Als zij na één of enkele jaren voldoende hebben kunnen sparen gaan zij terug naar het land van herkomst.

Bij tijdelijke arbeidsmigranten moeten we ons overigens realiseren, dat de migranten weliswaar tijdelijk in Nederland verblijven, maar dat de behoefte aan arbeidskrachten en dus de behoefte aan huisvesting in principe een permanent karakter heeft.

1.2. Mogelijkheden voor Achterhoekse werklozen

De vraag komt naar voren of het aanstellen van buitenlandse werknemers een verdringingseffect heeft op de mogelijkheden voor Achterhoekse werkzoekenden om de arbeidsmarkt te betreden. Een verdringingseffect willen we zoveel mogelijk voorkomen.

De ervaring leert dat bij ongeveer de helft van de werkzoekenden arbeidsinzet op middellange termijn mogelijk is. Vanzelfsprekend hangt het succes in belangrijke mate af van het type werkzaamheden. Voor fysiek zwaar werk onder een hoge werkdruk zijn minder geschikte kandidaten te vinden of klaar te stomen dan voor het lichtere verpakkings- of inpakwerk. Voorwaarde is bovendien dat er met de werkgever en werkzoekenden tijdig afspraken worden gemaakt, opleidingstrajecten worden gestart en waar nodig en mogelijk aanpassingen in het werkproces worden doorgevoerd.

Het regionale Werkgeversservicepunt Achterhoek (WSPA) bevestigt dit beeld. Het WSPA adviseert en ondersteunt werkgevers bij hun personeelsvragen. De werkgeversdienstverlening van het WSPA is met name gericht op de inzet van werkzoekenden met een afstand tot de arbeidsmarkt die bekend zijn bij gemeenten en het UWV. Het WSPA heeft een aanpak ontwikkeld om werkgevers te adviseren en faciliteren waar het gaat om de invulling van social return on investment (SROI). De ontwikkelde methode gaat uit van een brede doelgroep werkzoekenden. Niet alleen mensen met een bijstandsuitkering worden begeleid naar werk, maar bijvoorbeeld ook mensen met een werkloosheidsuitkering, mensen in de sociale werkvoorziening, jongeren en inburgeraars. Daarnaast gaat de aanpak van het WSPA ervan uit dat de werkzoekenden op meerdere manieren kunnen worden geholpen om stappen naar betaald werk te zetten. Het bieden van een dienstverband ligt voor de hand, maar andere manieren om de arbeidsontwikkeling te stimuleren zijn ook mogelijk. Te denken valt bijvoorbeeld aan het verzorgen van opleidingsplekken of stageplaatsen, sponsoring van sociale projecten of het leveren van gratis diensten zoals (job)coaching.

De ontwikkelde methode is breder toepasbaar dan alleen in inkoop- en aanbestedingstrajecten en kan ook worden toegepast als randvoorwaarde bij het in dienst nemen van groepen arbeidsmigranten. Uiteraard is hier sprake van maatwerk per situatie, per werkgever en per gemeente.

Het WSPA is bereid om in overleg met de gemeente bij de bedrijven die arbeidsmigranten in dienst willen nemen een bedrijvenscan af te nemen. Uit die scan wordt in gesprek met de werkgevers duidelijk wat de mogelijkheden zijn voor de inzet en arbeidsontwikkeling van Achterhoekse werkzoekenden. Iedere gemeente maakt hierover indien gewenst individueel afspraken met het WSPA.

1.3. Huidige huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten in de Achterhoek

Het ontbreekt aan een compleet beeld van locaties waar tijdelijke arbeidsmigranten momenteel verblijven. Uit gesprekken met diverse spelers in het veld en uit het rapport van het Expertisecentrum Flexwonen blijkt dat arbeidsmigranten in ieder geval gehuisvest zijn op de volgende locaties:

in een logiesgebouw aan de Kapoeniestraat in Doetinchem
in een voorziening voor huisvesting van arbeidsmigranten aan de Eekelerweg in Winterswijk
in diverse tot pension verbouwde voormalige hotels in Montferland: in Zeddam en Kilder
in Duitsland: met name rondom Kleef en Emmerich, maar ook in Elten, Bocholt, Rees en Kranenburg
in andere regio’s in Nederland
onder de radar, bijvoorbeeld op recreatieterreinen
in gewone woningen

De huidige huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten aan onder andere de Kapoeniestraat in Doetinchem, in de voormalige hotels in Montferland en aan de Eekelerweg in Winterswijk levert vanwege het goed georganiseerde beheer geen overlast op in de woonomgeving.

In de regio zijn enkele gevallen bekend van huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten in gewone woningen, onder andere in Aalten. Ook is bekend dat er op LinkedIn wordt geadverteerd met gestoffeerde kamers in Doetinchem, Winterswijk en Westervoort om voor maximaal zes maanden buitenlandse werknemers te huisvesten.

1.4. Goed beheer als voorwaarde

In de media verschijnen regelmatig berichten over overlast door (tijdelijke) arbeidsmigranten elders in Nederland. Gelukkig gaan dat soort berichten (nog) niet over de Achterhoek. De berichten geven wel aan dat overlast dreigt indien het beheer niet goed geregeld is. Het is dus van groot belang het beheer bij de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten goed te regelen. Het gaat immers om grote groepen mensen, zowel mannen als vrouwen.

Het beheer goed regelen is goed mogelijk. De verantwoordelijkheid ligt volledig bij de initiatiefnemer. De initiatiefnemer zal vooraf aannemelijk moeten maken dat overlast afwezig blijft. Hij moet daarvoor in ieder geval communiceren met politie, omwonenden en omliggende bedrijven. Daarnaast dient vooraf duidelijk te zijn welke procedures gevolgd worden indien zich toch overlastsituaties voordoen of dreigen voor te doen. De initiatiefnemer is ook verantwoordelijk voor het voorkomen van parkeeroverlast en voor blijvende communicatie met de buurt. Met een goed geregeld beheer waarborgen we dat het woon- en leefklimaat (veiligheid, leefbaarheid) van de omwonenden niet wordt aangetast.

Voor een goed beheer is een 24/7 aanwezige of bereikbare beheerder noodzakelijk. Om 24/7 een beheerder aan te stellen is volgens de initiatiefnemers om financiële redenen een minimale omvang van een locatie nodig. Initiatiefnemers geven aan dat die ondergrens afhankelijk van de situatie bij ongeveer 100 à 125 personen ligt. Het is aan de individuele gemeenten om te bepalen of zij een maximum aantal personen per locatie willen hanteren.

Bij het voorkómen van overlast hoort ook dat er oog is voor het welbevinden van de tijdelijke arbeidsmigranten in hun vrije tijd. Het zal vooraf duidelijk moeten zijn welke mogelijkheden voor vrijetijdsbeleving aanwezig zijn in en buiten de locatie, alsmede welke activiteiten in ieder geval door de beheerder georganiseerd zullen worden. Daarbij kunnen ook mogelijkheden worden betrokken voor het leren van de Nederlandse taal.

1.5. Huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten in logiesgebouwen

Tijdelijke arbeidsmigranten worden daarom vaak gehuisvest in logiesgebouwen. Voor logiesgebouwen geldt een andere set van wet- en regelgeving dan voor woningen. Er gelden bijvoorbeeld minder strenge eisen ten aanzien van de minimale oppervlakte van verblijfsruimten, maar er gelden weer strengere brandveiligheidseisen. De Stichting Normering Flexwoningen (SNF) heeft een keurmerk opgesteld waaraan logiesgebouwen voor tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten moeten voldoen. Het gaat dan bijvoorbeeld om ruimte en privacy, sanitair, hygiëne en veiligheid. Daarnaast beheert de SNF de registers van organisaties die aan de normen van de SNF voldoen. De SNF laat jaarlijks huisvestingslocaties van geregistreerde organisaties controleren. Als de woonruimte niet voldoet en er treedt geen verbetering op, dan wordt de organisatie uit het register van de SNF uitgeschreven. De normen van de SNF fungeren op deze wijze als een landelijk keurmerk.

Het uitgangspunt is dus dat we insteken op huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten in een SNF-gecontroleerd logiesgebouw. Voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten bestaan in principe ook andere mogelijkheden. Er zijn veel voorbeelden van huisvesting op vakantieparken. Recreatieve voorzieningen, zoals vakantieparken of hotels, zijn niet bedoeld voor huisvesting van arbeidsmigranten. De huisvesting van arbeidsmigranten belemmert het functioneren van de recreatieve voorziening. Die zijn daarom daarvoor niet geschikt. Ook zijn er voorbeelden van huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten in gewone woningen. Gewone woningen zijn echter vooral geschikt voor het huisvesten van permanente arbeidsmigranten. Deze huren of kopen zelfstandig een woning en zullen daarna – de één meer dan de ander – integreren in de Nederlandse samenleving. Indien leegstaand vastgoed wordt omgevormd tot gewone woningen, kunnen permanente arbeidsmigranten ook daar terecht, net als overigens niet-arbeidsmigranten.

Ook zijn er voorbeelden van huisvesting van arbeidsmigranten in flexwoningen (tijdelijke nieuwe of bestaande woningen). Flexwoningen zijn mogelijk wel geschikt om tijdelijke arbeidsmigranten te huisvesten, maar uiteraard alleen als het beheer goed geregeld kan worden. Uiteindelijk ligt de verantwoordelijkheid voor een goed beheer bij de initiatiefnemer.

Overzicht. Type vastgoed voor tijdelijke en permanente arbeidsmigranten
Type vastgoed per type arbeidsmigrant	In een recreatieve voorziening	In een woning	In een flexwoning	In een logiesgebouw
Tijdelijk (shortstay en midstay, max 3 jaar)	-	-	+/-	+
Permanent (longstay)	-	+	-	-

1.6. Registratie van tijdelijke arbeidsmigranten

Nederland kent een basisregistratie personen, de BRP. De BRP bestaat uit 2 onderdelen:

De BRP voor ingezetenen (mensen die meer dan 4 maanden in Nederland wonen); Als deze mensen zich in de gemeente inschrijven, dan wonen ze daar ook daadwerkelijk.
De RNI voor niet-ingezetenen (mensen die minder dan 4 maanden in Nederland wonen). Doetinchem is één van de negentien RNI-gemeenten, die een BSN afgeven aan mensen die voor het eerst in Nederland komen werken. Deze mensen worden door de gemeente Doetinchem ingeschreven in de RNI, maar kunnen daarna overal in Nederland gaan wonen (en werken).

Omdat het beheer bij de woonvoorzieningen cruciaal is voor een succesvolle huisvesting, verdient het aanbeveling dat er zo weinig mogelijk wisselingen zijn in de bezetting van de woonvoorzieningen. Daarom verdient het aanbeveling om te streven naar zo lang mogelijke durende (minimaal vier maanden) tijdelijke arbeids- en huisvestingscontracten. Ook de werkgever heeft overigens belang bij zo weinig mogelijk wisselingen in personeelsbestand.

2. Stappen om initiatieven voor huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten te beoordelen

2.1. Stap 1. Bepalen of de gemeente in principe MOET meewerken

Of de gemeente zal meewerken aan huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten op een bepaalde locatie hangt in eerste instantie af van het geldende planologische regime. Als het bestaande planologische regime huisvesting van arbeidsmigranten toelaat moet de gemeente in principe meewerken aan een initiatief als dat kan voldoen aan de ter zake geldende wet- en regelgeving en een goede ruimtelijke ordening. Die afweging wordt gemaakt in stap 4. Bij een passend initiatief kan stap 2 daarom worden overgeslagen.

Mocht het initiatief niet passen in het bestaande planologische regime, dan kan een gemeente overwegen om de strijdigheid met het geldende planologische regime (tijdelijk) op te heffen. Die afweging wordt gemaakt in stap 2 en 3.

2.2. Stap 2. Bepalen of de gemeente in principe WIL meewerken

Een gemeente kan een aantal eisen stellen waaraan een initiatief sowieso moet voldoen, wil de gemeente besluiten medewerking te verlenen. In deze stap kan in korte tijd duidelijk worden of een initiatief kans van slagen heeft of meteen al afvalt. Als een initiatief in deze stap al afvalt hoeven de volgende stappen niet meer te worden gezet. De gemeente zal dan niet meewerken.

Criterium 1. Voorkomen van ongewenste ruimtelijke concentraties

De gemeente voorkomt ongewenste ruimtelijke concentraties van huisvesting van arbeidsmigranten. Het belangrijkste doel van dit criterium is om een onevenredige invloed van een locatie op de omgeving zoveel mogelijk te voorkomen. Gemeenten kunnen hierbij ook rekening houden met de draagkracht van een gebied. Het is aan de individuele gemeenten om dit criterium vorm te geven. Gemeenten kunnen dit bijvoorbeeld doen door:

een maximum aantal arbeidsmigranten per locatie vast te stellen
bepaalde locaties uit te sluiten of juist aan te wijzen. Alle gemeenten sluiten in ieder geval vakantieparken uit
een maximum aantal locaties aan te wijzen per gebied, bijvoorbeeld per postcodegebied
een minimale afstand tussen twee locaties vast te leggen.

Criterium 2. Hergebruik van bestaand vastgoed

De gemeente stimuleert hergebruik van bestaand (leegstaand) vastgoed. Huisvesting in bestaande bebouwing verdient de voorkeur boven nieuwbouw. Het toevoegen van nieuw vastgoed vergroot het leegstandsprobleem. Het is overigens de vraag of er voldoende huisvestingsmogelijkheden zijn in bestaande leegstaande panden waar aan de voorwaarden kan worden voldaan. Nieuwbouw zal daarom waarschijnlijk ook nodig zijn. Mogelijk kunnen met initiatiefnemers afspraken worden gemaakt over gelijktijdige ontwikkeling van een nieuwbouwlocatie en een bestaande locatie. Het is aan de individuele gemeenten om dit criterium nader vorm te geven. Gemeenten kunnen dit doen door:

alleen mee te werken aan initiatieven in bestaand leegstaand vastgoed
alleen mee te werken aan nieuwe locaties als tegelijk een initiatief in bestaand leegstaand vastgoed wordt gerealiseerd
alleen mee te werken aan nieuwe locaties indien een initiatiefnemer aantoont, dat hergebruik van bestaand vastgoed niet mogelijk is.

2.3. Stap 3. Voorwaarden waaraan initiatieven moeten voldoen

Initiatieven die de eerste schifting in stap 2 hebben doorlopen moeten nader worden onderzocht. Dan gelden enkele eisen waaraan initiatieven moeten voldoen, maar waaraan zij in principe ook kunnen voldoen, afhankelijk van hoe de initiatiefnemer zijn initiatief vormgeeft.

Criterium 1. Goed beheer

Het beheer moet goed geregeld zijn. Het is aan de individuele gemeenten om dit verder vorm te geven. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld eisen dat een beheerder 24/7 aanwezig is of bereikbaar is. Ook kunnen gemeenten eisen stellen ten aanzien van vrijetijdsbesteding, alcoholmisbruik, etcetera.

Criterium 2. Draagvlak

Er moet draagvlak in de omgeving zijn. De verantwoordelijkheid voor het organiseren van draagvlak ligt bij de initiatiefnemer. Het is aan de individuele gemeenten om dit nader vorm te geven, door bijvoorbeeld eisen te stellen aan de manier waarop en het moment waarop met de omgeving moet worden afgestemd.

Criterium 3. SNF-keurmerk

Zowel de initiatiefnemer als de locatie dienen te beschikken over het SNF-keurmerk. Dit is een harde voorwaarde van alle gemeenten.

Criterium 4. Inschrijving in de BRP

De inschrijving in de BRP moet goed geregeld zijn. De individuele gemeenten werken dit nader uit voor hun eigen gemeente. Dit kan bijvoorbeeld door een overeenkomst te sluiten met de initiatiefnemer.

Criterium 5. Werklocatie

De arbeidsmigranten moeten werken in de eigen gemeente of in of rond de regio Achterhoek. De individuele gemeenten werken dit nader uit. In ieder geval wordt niet meegewerkt aan huisvesting van arbeidsmigranten die ver buiten de Achterhoek werken. Hierover kan een overeenkomst worden gesloten met de initiatiefnemer.

Criterium 6. Extra lokale criteria

Gemeenten kunnen extra lokale criteria toevoegen. Een gemeente kan bijvoorbeeld eisen dat bij de bedrijven, waar de tijdelijke arbeidsmigranten gaan werken, een WSPA-bedrijvenscan is uitgevoerd.

2.4. Stap 4. Bepalen HOE de gemeente gaat meewerken

Als een initiatiefnemer aan alle criteria uit stap 3 kan voldoen, dient te worden bepaald wat de beste manier is om mee te werken aan het initiatief. Bij alle initiatieven geldt dat dient te worden voldaan aan een goede ruimtelijke ordening. Het verzoek moet dus voldoen aan regelgeving voor o.a. milieu, bereikbaarheid, parkeren, e.d. Ook moet worden voldaan aan wettelijke eisen die gelden voor o.m. brandveiligheid, aantal vierkante meters per persoon, beheer, sanitaire voorzieningen etcetera. Aanvullend gelden ook de normale wettelijke regelingen zoals bijvoorbeeld regelgeving vanuit openbare orde en veiligheid, de drank- en horecawet en het bouwbesluit. De initiatiefnemer dient aan te tonen dat aan alle van toepassing zijnde voorwaarden kan worden voldaan. Mocht het initiatief niet passen in het bestaande planologische regime, dan moet de strijdigheid met het geldende planologische regime worden opgeheven. Dit kan via een bestemmingsplanherziening of via een omgevingsvergunning waarmee de strijdigheid met het bestemmingsplan wordt opgeheven (art. 2.12 Wabo). In dat laatste geval kan het bijvoorbeeld gaan om een buitenplanse afwijking of een afwijking voor zogenaamde kruimelgevallen al dan niet voor een tijdelijke periode van maximaal 10 jaar. Wat de juiste manier is om de strijdigheid op te heffen is afhankelijk van het specifieke initiatief en in samenhang daarmee de soort strijdigheid. De individuele gemeenten geven deze stap verder vorm.

Of meegewerkt wordt aan een tijdelijke of permanente locatie kan afhankelijk zijn van het draagvlak dat in stap 3 is verkregen. Mogelijk is er wel draagvlak voor een tijdelijke locatie, maar niet voor een permanente.

3. Totstandkoming van dit kader

Dit beleidskader is opgesteld na afstemming met diverse werkgevers, uitzendbureaus, (potentiële) huisvesters van arbeidsmigranten, het Werkgeversservicepunt Achterhoek (WSPA) en de politie. Het kader is afgestemd met de gemeenten in de regio Achterhoek. Alle partijen geven aan dat een goed beheer met een 24/7 bereikbare beheerder de belangrijkste succesfactor is. De gezamenlijke conclusie is dat belanghebbenden (omwonenden of omliggende bedrijven) van nieuwe locaties in een vroeg stadium zullen moeten worden betrokken zodra een locatie actueel wordt. Tevens is van belang dat de initiatiefnemer de volledige verantwoordelijkheid heeft voor het op de juiste wijze betrekken van belanghebbenden. Uiteraard is geen enkel geval hetzelfde. In alle gevallen is maatwerk noodzakelijk.